Autor: Manuel Paulet
Correo electronico: mpauleti@gmail.com
Fuente: Revista Agua y Riego N° 24 Fecha: Julio 2014



Jurisdicción y coexistencia de otras organizaciones en el ámbito de una AAGA

Es importante dest.acar la naturaleza de la AAGA en relación con otras organizaciones.

En el ámbito de la Autoridad Autónoma podrán existir otras organizaciones también autónomas con atribuciones específicas relativas al uso y manejo del agua y otros recursos, tales como: organizaciones de regantes; organizaciones de agricultores, industriales, mineras, de empresas hidroenergéticas; organizaciones municipales para uso de agua, organizaciones de conservación de recursos naturales y entidades de propósitos múltiples (como riego, drenaje, control de inundaciones, recreación, servicios de abastecimiento de agua potable y de tratamiento de aguas residuales), entre otras.

Como cualquier otro usuario, la AAGA, para poder embalsar agua, generar energía y luego venderlas (agua – energía), tendrá que haber recibido los derechos y permisos de acuerdo con la legislación vigente. Por tanto, la jurisdicción de una autoridad autónoma sobre su ámbito territorial incluye los recursos originados por la ejecución de los planes, del mismo modo que los proyectos a su cargo, realizados con recursos generados de las aportaciones de todos los usuarios y por las actividades de autofinanciamiento que ejercen por mandato legal. También la autoridad autónoma, previo acuerdo con las entidades responsables, podrá tener facultades administrativas sobre obras hidráulicas u otras pertenecientes al Estado.

En lo que se refiere a la administración de los derechos de agua, esta es una responsabilidad de la Autoridad Nacional de Aguas.

Sin embargo, como una AAGA se crea para conservar, proteger y desarrollar las fuentes de agua, tiene condiciones técnicas y recursos que le podrían permitir ejecutar esta responsabilidad, si se la encarga la Autoridad Nacional. Esa responsabilidad conlleva mantener los registros de los derechos, instalar y operar la red de información necesaria para evaluar la disponibilidad del agua y repartirla, de acuerdo con las prioridades y los derechos establecidos.

Organización

Una autoridad autónoma se compone de un directorio y una gerencia técnica.

El directorio estará constituido hasta por nueve miembros que representen de manera equitativa a los usuarios de agua del ámbito de la cuenca. En la constitución de cada Autoridad Autónoma se establecerá el número de miembros del directorio.

Los miembros del directorio servirán por períodos de seis años y serán renovados por tercios. Sus integrantes deben ser electores hábiles, personas de reconocida moral, con 10 años de experiencia profesional en actividades vinculadas a la gestión de recursos naturales, con vocación de servicio a la comunidad y tener más de cinco años de residencia dentro de la jurisdicción de la autoridad. Los miembros del directorio eligen entre ellos un presidente, un vicepresidente y un secretario/tesorero.

El primer directorio será nombrado por resolución suprema a propuesta de la Dirección General de Aguas y Suelos. Los candidatos deben cumplir con los requisitos de elegibilidad. Durante el primer período el directorio tendrá como responsabilidad adicional desarrollar las condiciones que permitan la participación más equitativa y adecuada en el gobierno de la organización para los intereses de todos los usuarios. A las sesiones del directorio pueden asistir en calidad de invitados asesores y representantes de los organismos públicos vinculados.

La estructura de comando y gerencia de la AAGA constituye, junto con la administración financiera, la base de la autonomía y del carácter de gobierno local de este tipo de organización. Existe discusión sobre la composición del directorio y sobre los procedimientos para nombrarlo. Una posición es que el nombramiento de los directores se realice mediante elecciones generales, celebradas junto con las elecciones municipales u otro mecanismo de elección democrática, caso en el cual deben definirse los requisitos que deben cumplir los candidatos. Como opción, los directores podrían ser nombrados por el Ejecutivo y ratificados por el Congreso, a propuesta de las cuencas y siempre que cumplan con los requisitos de elegibilidad. Otra posibilidad es que el nombramiento se realice en forma mixta.

Si el Perú realmente desea romper con la tradición ya agudizada de centralización de poderes del gobierno, debe permitir que los residentes y agricultores de las cuencas decidan por voto libre si quieren o no una autoridad de aguas y suelos y, si la respuesta es afirmativa, deben ser ellos quienes elijan los miembros del directorio cada cierto tiempo (tal vez, para cambiar a todos, pero intercalados, cada 3 años). La Autoridad Nacional les ofrece asesoría técnica, pero sin poder de veto a las decisiones de la autoridad de cuenca, ni en segunda instancia. Ahora bien, si el directorio de la cuenca insiste en no respetar las normas nacionales debidamente aprobadas, se debe tener un mecanismo para tomar la administración de la cuenca en fideicomiso para los propósitos limitados de subsanar decisiones contra las normas nacionales y de lograr la elección de un nuevo directorio.

Un punto a favor de nombrar el directorio mediante elecciones generales es que habría representatividad de todos los usuarios en la verdadera proporción. Al argumento de que los sectores usuarios deben estar representados, se opone el argumento de que si todos los residentes votan, en realidad todos los sectores están representados en la debida proporción y de manera equitativa. Por otra parte, un punto a favor del nombramiento por el Ejecutivo con ratificación del Congreso es la posibilidad de seleccionar personas idóneas, aunque esto puede ser resuelto mediante el establecimiento de requisitos para poder ser candidato. La opción tomada en la propuesta es la selección de un directorio que cumple los requisitos, nombrado por el gobierno para un primer período, con el encargo adicional de crear las condiciones para una selección democrática del siguiente directorio.

La participación del sector público (Estado) en el directorio Una vez que se concluye que la autonomía es, efectivamente, una condición para el éxito, siempre surge la pregunta “¿y bueno, de quién dependerá la autoridad autónoma?”. La propuesta es consistente en las ideas planteadas. Si se desea que haya autonomía, el sector público-gobierno central sólo puede participar mediante la provisión de asesoría y apoyo, y no debe formar parte del directorio. De lo contrario, se presentarán situaciones en que se esperará la ayuda del gobierno, soslayándose la responsabilidad de los residentes. Por otro lado, los representantes del gobierno siempre son dependientes de alguna autoridad de su sector y, por tanto, no son independientes en sus decisiones, lo que restaría autonomía a la organización.

La gerencia técnica

La gerencia técnica se organizará en cada Autoridad Autónoma específica según sea necesario para la mejor administración de los asuntos de la Autoridad Autónoma, de acuerdo a las particularidades y condiciones de su ámbito, incluso para atender aquellos asuntos que asuman por delegación o encargo. La gerencia técnica está a cargo de un gerente técnico nombrado por el directorio. Entre otras, la gerencia técnica deberá realizar las siguientes funciones:

Realizar los estudios, elaborar y ejecutar los planes necesarios para incrementar la disponibilidad del recurso hídrico, para mejorar la eficiencia y para realizar la protección de las fuentes y las áreas servidas por éstas por eventos hidrológicos extremos; establecer las ofertas de agua a través de pronósticos de las disponibilidades; implementar el sistema de manejo de información de los recursos hídricos de la cuenca; definir y operar la instrumentación para obtener la información hidrológica requerida, para la administración del agua según derechos otorgados y para el control de la calidad; operar y mantener la infraestructura a su cargo y realizar el control de las entregas de agua hasta el nivel de la administración a su cargo; monitorear el comportamiento del agua que distribuye en sus distintos usos para detectar impactos negativos del mal uso que pudieran afectar propiedades y fuentes de agua para tomar las medidas pertinentes dentro de las normas vigentes; establecer el régimen del uso del agua subterránea para fines de mantener el equilibrio con el uso del agua superficial; capacitar y dar asistencia técnica a los usuarios para facilitar el buen manejo del recurso en todo su ámbito y colaborar con otras organizaciones fuera del mismo; otras que le encargue el directorio de la autoridad.

Financiamiento

A fin de que una autoridad autónoma pueda ser efectiva en el cumplimiento de sus tareas, es imprescindible lograr el financiamiento adecuado para sus operaciones. En el pasado, la consecución de recursos financieros se ha centralizado en un pequeño grupo de usuarios, con intereses predominantemente agrícolas. Dado que ello ha imposibilitado el logro de un nivel apropiado de financiamiento, las autoridades de cuencas se han fijado un muy estrecho rango de objetivos y sus preocupaciones han girado en torno al valor de las tarifas por el uso del agua. Este escaso financiamiento también ha conducido a una sobredependencia de la organización local del gobierno central para la obtención de dinero, lo que es contraproducente con el papel autónomo de una AAGA.

Para poder ser efectivamente autónoma en su operación, la AAGA debe ser autosuficiente en sus recursos financieros, que deben originarse de ingresos generados en su propio territorio.

Es gracias a estos factores que la base de clientes de una autoridad de cuencas sería ampliada para incluir a todos los residentes de su territorio, todo el que allí reside se beneficiará de los servicios de la AAGA. Si todos se benefician de estos servicios, cada cual en la cuenca debería participar en su financiamiento.

El concepto principal en este punto es que el pago por los servicios que brinda una AAGA mediante el manejo de las fuentes de agua debe estar en proporción al beneficio que se obtiene por el agua. Por ejemplo, el costo de la protección de una ciudad contra las inundaciones debe establecerse según el valor de las propiedades que se protegen. El servicio de entregar agua de calidad adecuada a una industria tiene un valor por la importancia de la calidad del agua para el producto de dicha industria. En general, el agua destinada a los usos industriales, mineros y municipales tiene mayor valor que la orientada al uso agrícola, a pesar de que sea éste el que más consume. Si las tarifas se cobrasen por unidad de volumen, una mina que produce oro pagaría, por igual cantidad de agua, lo mismo que un pequeño agricultor.

La manera más fácil de proveer el adecuado financiamiento a una AAGA es, por lo tanto, valorar cada hectárea (o unidad de superficie) de la cuenca a un porcentaje dado del valor tasado de dicha unidad de superficie. Este es el mismo proceso usado actualmente en las áreas urbanas para cobrar el impuesto a la propiedad. Para otros usos se utilizaría el valor tasado de acuerdo con la práctica vigente.

En general, la forma de generar los ingresos tendría que establecerse según las formas más viables para el medio. Por tanto, es importante dar poder a la AAGA para generar estos ingresos en la forma que sea viable. Las tarifas continuarían orientadas al pago de los costos directos de la operación de los sistemas de provisión de agua. Debido a que la base de contribuyentes de la AAGA sería ampliada, el porcentaje del valor tasado que se requiere para proporcionar el financiamiento adecuado puede ser un porcentaje muy pequeño del valor de la propiedad –o de otra medida del valor de las empresas, en el caso de industrias, minas y otras–. Debe recordarse que la base impositiva de la AAGA ahora incluye no sólo intereses agrícolas y municipales, sino también industrias de recursos naturales, tales como minería, tala forestal y producción eléctrica. Por ejemplo, la autoridad autónoma de las cuencas Mochica- Chavín colecta sus ingresos provenientes de la ciudad de Trujillo de la siguiente forma. En esa ciudad, hay 500,000 propietarios de casas, con un valor promedio de la propiedad de US$10,000, y existen 5,000 negocios, con un valor promedio de US$100,000. La tasa para las residencias es de US$0,216por cada US$1000 de valor de la propiedad, y la tasa para negocios es de US$0,430 por cada US$1000 de valor de la propiedad. Así, la recaudación anual es:

(a) residencial: 10 x 0,216=US$2,16 por propietario; 500,000 propietarios x US$2,16 = US$1,080, 000;
(b) negocios: 100 x 0,430 = US$43,00 por propietario; 5000 propietarios x US$43,00=US$215,000. En total por estos conceptos la ciudad de Trujillo contribuiría anualmente con US$1,295,000.00. Faltarían las contribuciones de las demás tierras, ciudades e industrias de todo el ámbito territorial de esa AAGA.

La cobranza de las contribuciones con base en las tasas sobre la propiedad –o en el valor de la empresa– a todos los propietarios en el territorio de la cuenca sería implementada, mediante el establecimiento de acuerdos con las autoridades existentes para la cobranza de impuestos.

Por ejemplo, si una municipalidad ya tiene establecido un sistema de cobranza de impuestos en el territorio de la cuenca, en el recibo anual en que cobra a sus clientes, también podría cobrar la contribución de éstos por el servicio de la cuenca. Posteriormente la AAGA recibiría de la municipalidad el monto que le corresponde por esas contribuciones. Por otra parte, los distritos de riego también podrían actuar como agentes de la AAGA en la cobranza de esa contribución a la base de sus clientes. En el caso de industrias y operaciones que no están sujetos a alguna agencia de cobranza de impuestos, la AAGA recaudaría las contribuciones directamente.

Pasos intermedios

El período de formación de una AAGA para un ámbito geográfico específico puede comprender de uno a dos años. Para este período es importante planear apropiadamente la secuencia de pasos por seguir, que deberían enfocarse en las siguientes acciones:

a) Recopilar toda la información hidrológica disponible y sobre la calidad del agua del área de la cuenca.
b) Analizar la información recopilada y elaborar una lista de preocupaciones, las cuales serán discutidas y “vendidas” a clientes potenciales y a autoridades gubernamentales como razones para la formación de la AAGA.
c) Justificar la formación de la AAGA, formular propuestas y entregarlas a clientes potenciales, crear asociaciones entre los usuarios de la cuenca.
d) Implementar el Registro de los Derechos de Agua.
e) Planificar e instalar la red meteorológica y la de distribución de agua (de buena calidad y en cantidades adecuadas) que la AAGA considere necesarias.
f) Perfeccionar los modelos de calidad y cantidad de agua existentes que sean aplicables a la Autoridad Autónoma.

Reconocimientos

La propuesta sobre las autoridades autónomas de gestión de aguas se ha venido desarrollando en el Perú desde 1996. En ella, además del autor de este artículo, participaron especialistas peruanos, entre quienes destacan: Jorge Escurra Cabrera, ex director del Proyecto de Gestión de Recursos Hídricos del Ministerio de Agricultura y ex Director Técnico del Comité Ejecutivo de Reconstrucción de El Niño (CEREN) del Ministerio de Economía y Finanzas; Carlos Emanuel Tejada, fue jefe del Instituto Nacional de Desarrollo del Ministerio de la Presidencia; y Carlos Caruso, ingeniero de la Oficina de Ingeniería (Autoridad de Aguas) del Estado de Nuevo México, Estados Unidos, en calidad de asesor.

Promovida por el interés y la colaboración de Carlos Amat y León, entonces ministro de Agricultura, la propuesta se convirtió en un proyecto de ley en mayo del 2001; en la consecución de este logro participaron los miembros de la Comisión Técnica Nacional de Aguas y Suelos del Perú (CTNAS): Julio Guerra, director general de Aguas; Matías Prieto, jefe del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA); Alejandro Seminario, secretario ejecutivo de la Comisión Especial de Privatización de Tierras (CEPRI-Tierras); Carlos Emanuel, director ejecutivo del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE); Efraín Franco, director ejecutivo del Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHCS); Jorge Escurra, director técnico del CEREN; Milton Von Hesse, del Ministerio de Economía y Finanzas y Manuel Paulet Iturri (IICA). Para ello, la CTNAS contó con la colaboración de Laureano del Castillo, doctor en leyes, del CEPES y asesor del INRENA; y de Lucía Ruiz, abogada del INRENA. En las sesiones, actuó como secretario Pedro Guerrero del INADE.

Nota Bibliografica:

1 Paulet, M. 2014. Las Autoridades Autónomas de Gestión de Aguas. Artículo basado en los trabajos de la Comisión Técnica Nacional de Aguas y Suelos, formada por el MINAG en 2001 y que motivó el taller internacional sobre este tema, patrocinado por el IICA y el MINAG en Mayo 16 y 17, 2001, 15p. Los anales de dicho taller fueron publicados por el IICA con el mismo nombre y 461p.

2. Para referirse a estas organizaciones, en adelante se utilizarán indistintamente los términos “autoridad autónoma”, “autoridad autónoma de gestión de aguas” y la abreviación “AAGA”.

3. En realidad se trata de un “gobierno local” como se define en el texto que sigue pudiendo llevar el nombre según las condiciones del ámbito y del propósito de la gestión.

4. Neil S. Grigg, Jefe del Departamento de Ingeniería Civil y Profesor en Planeamiento y Manejo de Recursos de Agua. Colorado State University, Fort Collins, Colorado, EE.UU. Carta del 5 de marzo, 2001.

5. En 2014 le agregaron al nombre el Riego, MINAGRI.

6. Algo incierto actualmente ya que PRONAMACHCS fue integrado a AGRORURAL y parece que MINAGRI da mayor énfasis en la irrigación, aun en la sierra donde el riego es suplementario –2014.

7. Fredd Mann, Profesor Emérito de la Iowa State University, Ames, Iowa, EE.UU. Comunicación de febrero del 2001, relativa a la propuesta para la creación de Autoridades Autónomas de Gestión de Aguas en el Perú.

8. Se sugirió al inicio emplear la experiencia del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) del Ministerio de la Presidencia del Perú que era el encargado de los grandes proyectos hidráulicos. Existieron nueve proyectos especiales del INADE, que participaron del proceso de privatización mencionado anteriormente.