Autor: Manuel Paulet
Correo electronico: mpauleti@gmail.com
Fecha: Enero 2015

(En Anexo, los comentarios y sugerencias de M Paulet a la Ley de Aguas 29338)


El análisis es muy completo y se entiende como una forma de evaluar la legislación de manera comparativa con la legislación de aguas de otros países. Comenta que la legislación peruana en el transcurso de la historia se ha modernizado, ampliando su alcance a todo el territorio, mencionando como positivos el Sistema Nacional y los Consejos de Cuenca.

Aunque en general, sus comentarios son principalmente descriptivos, critica correctamente la presunción de autonomía financiera en lo que respecta al desarrollo hidráulico y la califica como una forma de recuperación de costos –lo que seguramente es cierto en el Perú, pues no se demuestra que las inversiones pasadas del Estado efectivamente son recuperadas. Aunque, el diseño de las tarifas de agua incluía la recuperación de costos, no se conoce los resultados.

El análisis de la Ley y legislación se refiere a la documentación escrita aunque no a la forma como ésta se aplica por las instituciones correspondientes. Al tratar de las organizaciones de aguas, comenta de manera crítica y correcta que la Ley tiene solamente precisiones para las Juntas y no para los Comités y Comisiones de Usuarios (Ley 30157 sobre Organizaciones de Usuarios, 2014). No parece reconocer que las Juntas, Comités y Comisiones, provienen de la legislación anterior que trataba casi exclusivamente de las áreas de riego y la distribución por canales principales (Comités) y secundarios (Comisiones). Siendo las Juntas, las organizaciones de todo, o gran parte del sistema de riego de un valle. Actualmente, se debe tratar de la organización de toda o gran parte de la cuenca, para todos los usos del agua. Es una novedad –ya de varios años-- que seguramente aún tiene dificultades en ser reconocida en la práctica.

Otro ejemplo. En los proyectos de ampliación de la frontera agrícola con recursos del Estado debe observarse que la distribución del agua cumpla con lo establecido en la Ley 29338, Artículos 97 a 107 sobre Planificación de la Gestión del Agua. Específicamente, observar el Art. 107:

“Los derechos de uso del agua inherentes a las comunidades campesinas y comunidades nativas, cuando se llevan a cabo proyectos de infraestructura hidráulica no deben ser afectados de conformidad con lo establecido en el Art. 64 de la Ley”.

En el caso Olmos, la inversión principal son las obras para un trasvase –de agua-- de la vertiente oriental a la occidental, la posible generación de energía eléctrica, la infraestructura de regulación del caudal –en la vertiente occidental-- y la infraestructura de conducción y distribución. El proyecto, ya inaugurado, merece un análisis cuanto a sus antecedentes, las obras realizadas y su organización y sobre la forma como se realizará la distribución del agua. Esto, considerando que las tierras a irrigar, aunque con menos agua, pertenecen (o pertenecían) a la comunidad de Santo Domingo de Olmos. Actualmente, por acción del gobierno, se han entregado a grandes propietarios. Sobre este tema puede ser valioso examinar comparativamente la trayectoria del Proyecto San Lorenzo en Piura, por los años 50, un proyecto que mediante un reservorio de aproximadamente 250 millones de m3, entregó parcelas de 20 a 40ha con planos detallados de estudios de suelos, diseño del sistema de riego y propuestas de producción, mediante calificación previa a nuevos propietarios. Además, con una estación experimental y personal de asistencia técnica. Proyecto del Estado que ha servido de ejemplo y escuela para muchos.

Otro, es el caso de los Consejos de Cuenca. Aunque es correcto el mandato, y la crítica positiva cuanto a los Consejos de Cuenca y la organización que propone la Ley, la dimensión del país y sus cuencas no es de referencia en el análisis. Actualmente, hay un proyecto con diferentes fuentes de financiamiento externo para –según se entiende-- estudiar y definir, según las características de las cuencas –con el probable objetivo general--, como debe ser el Consejo de Cuencas, el ámbito apropiado para la planificación y administración, incluyendo los participantes, y la forma como debe establecerse el sistema de autofinanciamiento. Este proyecto, abarca seis cuencas de la vertiente occidental del país. Conociendo el Perú, es obvio que con la mejor de las intenciones, no queda claro que este proyecto desarrolle las metodologías más apropiadas para todas las características reales del país. Esto, considerando las prácticas actuales que se presentan en el territorio donde el agua es un elemento complementario a la incidencia directa de las lluvias, tanto en las cumbres de los Andes como en toda la región amazónica. Aunque los resultados del proyecto pueden ser muy útiles, es posible encontrar métodos existentes y exitosos de la cultura indígena donde las aplicaciones se desarrollan por la experiencia de muchos años, y probablemente, de aplicación a partir de los territorios o pequeñas cuencas y no de las grandes áreas.

En conclusión, el análisis de Jouralev es valioso para fines de evaluación histórica y relativa a otros países. El análisis sobre el comportamiento de las personas y los pueblos cuanto a la aplicación de la Ley puede ser un objetivo adicional a partir de este primer análisis.

ANEXO

SUGERENCIAS SOBRE LA LEY DE AGUAS APROBADA POR EL CONGRESO EN PRIMERA VOTACIÓN EL 01.03.09 Y COMENTARIOS SOBRE LEGISLACIÓN ADICIONAL HASTA 2014

Comentarios adicionales sobre análisis de Andrei Jouralev (FAO)sobre legislación peruana, Enero, 2015

Comentario General. El documento de Ley, tiene aspectos que permiten alguna flexibilidad para adaptar el manejo del agua a las condiciones particulares de cada zona del país. También, abre posibilidades de auto-sostenibilidad para las organizaciones de aguas. Sin embargo, contiene aspectos negativos que se repiten de versiones anteriores. Tal como está, se estructuraría una organización dependiente de las autoridades del gobierno sin autonomía y por tanto, con bajas posibilidades de continuidad. Pretende ser descentralizada pero, en esta versión, en contraste con una versión anterior, se muestra un retroceso cuanto a los objetivos y facultades de los Consejos de Cuenca. Los Consejos de Cuenca que pueden ser una buena solución para descentralizar el manejo del agua deben corregirse en cuanto a sus atribuciones, su composición y su condición de autonomía. También, se debe dejar claro que no son la única forma de descentralizar la organización y se debe diferenciar el papel del Estado como autoridad del papel de las organizaciones de usuarios financieramente sostenibles con autonomía para el manejo del agua.

Las siguientes sugerencias:

Art.3: Principio de participación de la población y cultura del agua.
Diferenciar a los usuarios de la población organizada, debilita el concepto de participación y de “usuarios” pues todos son usuarios. Tendría que usarse otro término cuando se trata de las organizaciones. Ejemplos: Organización de Regantes; Distritos de Aguas Subterráneas; Distritos de Uso Múltiple; etc.

Art. 15 - Funciones de la Autoridad Nacional y Art. posteriores en adelante:
Sugiero utilizar los términos “poderes y responsabilidades” en lugar de “funciones”. Los poderes significan que están habilitados para ejecutar determinadas acciones aunque no están obligados –permite exigir mas a quien tiene el poder y no lo usa-. Las responsabilidades conminan al que las ostenta a “actuar y resolver”, en lugar de quedarse esperando a que las cosas sucedan. También, se debe reducir al mínimo el uso de la palabra “promover”.

Art. 15.1 (sobre quien aprueba) y en adelante:
En la medida que en la aprobación interviene el Consejo de Ministros (y el Presidente) quiere decir que no es un ente autónomo. No obstante que tiene representación de ministros en la composición del sistema y en el Directorio. Esto atenta contra la continuidad de la organización.

Art. 15.5 (sobre las reservas de agua) Dice: Aprobar, previo estudio técnico, reservas de agua por un tiempo determinado cuando así lo requiera el interés de la nación y, como último recurso, el trasvase de agua de cuenca; (agregar, por ejemplo) siempre que no se afecten compromisos existentes de las fuentes de agua.

Art. 16 Recursos económicos de la Autoridad Nacional. Art. 16.2
El usuario no debe pagar por la autoridad de aguas. Esto hace de la relación entre ambos una vinculación infeliz. Observen, la morosidad se da porque el usuario no entiende que un alto porcentaje de lo que paga se va para afuera y no revierte en sus necesidades. De ahí el antiguo asunto de las cuotas (que si las pagan). Como ejemplo, los impuestos a las casas de juego, al consumo de petróleo, a los cigarrillos, al licor, u otros conceptos distintos, podrían servir para este propósito.

Art. 19º - Conformación del Consejo Directivo.
Sugerencia: En el documento de Ley no se constituye un organismo del Sistema Nacional –en la legislación posterior tampoco queda claro. Por tanto, los miembros del Consejo Directivo deben ser representantes de los que participan en el Sistema Nacional con requisitos para ser miembros—a seleccionar para dar poder, autonomía y representatividad. Su renovación debería hacerse por partes y períodos no coincidentes con aquellos del sistema político. Salvo faltas determinadas, no podrán ser removidos del cargo pudiendo ser reelegidos. Los miembros del Consejo Directivo deben ser acreditados por sus bases, designados por DS y refrendados por el Congreso. El Reglamento establecería los pormenores.

NOTA: hasta ahora la ANA es dependiente del MINAG (o MINAGRI) con cambios frecuentes durante los últimos cuatro años. Nada en contra de la calidad del personal aunque si es crítica su condición de estabilidad laboral. El personal debería haber ingresado en carrera profesional, pertenecer a planilla y ascender según normas.
Sugerencia de Consejo Directivo

El Consejo Directivo es la máxima instancia de la Autoridad Nacional. Está conformado por los siguientes miembros –por ejemplo:
1 Gobierno Central
1 Gobiernos Regionales y locales
1 Organizaciones de usuarios
1 Empresarios
1 Comunidades Campesinas
1 Comunidades Nativas
1 Miembro destacado de la sociedad civil.
1 La autoridad nacional que actuará como Secretario Ejecutivo.

Art. 21. Del Jefe de la Autoridad Nacional.
Sugiero que se le nombre como anteriormente: Director General de Aguas que sea nombrado por el Consejo Directivo y ratificado por el Congreso –en esta acción no participa el DGA. Actualmente, lo nombra el Ministro de Agricultura (hasta ahora, lo cambian cada vez que cambia el Ministro).

Art. 24º - Naturaleza del Consejo de Cuenca
Sugiero mantener la redacción del proyecto anterior: Los Consejos de Cuenca son órganos desconcentrados de la Autoridad Nacional creados mediante Ley (no por DS), a iniciativa de los Gobiernos Regionales, tienen competencia administrativa en todas las fuentes de agua y los bienes asociados a ésta de su jurisdicción; tienen personería jurídica de derecho público interno, patrimonio propio y autonomía administrativa, económica y financiera conforme a ley.

Art. 58 y 59. Sobre uso de aguas en épocas de superávit hídrico y aguas residuales.
Los caudales mayores pueden traer malas costumbres y usos adicionales que después se establecen y requieren demandas adicionales. El mayor riesgo son los daños a terceros por exceso de aplicación. Por otro lado, y esto puede ser tanto o mas grave, autorizan la contaminación generada por la minería en las partes altas de las cuencas.

Régimen Económico por el uso del agua

Artículos 90º al 96º
El problema del financiamiento merece un cambio importante. Es el concepto de la auto sostenibilidad que debería reflejarse en toda esta sección –al presentarse como pagos a la autoridad pierde ese carácter. En general, son dos aspectos que se deben cubrir y que dependen de las condiciones que definen el aporte del agua, el propósito de su conservación, acumulación y distribución, y esto, según las condiciones de la localidad y la región: (1) las tarifas para el pago del agua para el uso y el consumo, y (2) los recursos económicos para el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura hidráulica en áreas determinadas o cuencas; aunque incentivadas y planificadas por el gobierno, deben ser entendidas como aportes de los usuarios. En el Perú, las tres regiones naturales son diferentes y, dentro de cada región, también hay diferencias sustanciales.

POR EJEMPLO, dentro de cada condición, las tarifas para el consumo humano deben ser iguales para todos. Modificar las tarifas para algunos desnaturaliza el sistema. Quienes no pueden pagarlas, sin modificar las tarifas, pueden ser apoyados o subvencionados por otros medios hasta que su condición económica mejore. Igual, para el uso del agua de riego. Las tarifas de agua para empresarios de buena condición económica y para residentes de bajos recursos deben ser iguales. Ojalá, el costo –incluyendo administración, obras y mantenimiento--, sea igual al precio del agua. Por otro lado, el aporte del empresario para el desarrollo hidráulico debe estar en función del valor de su propiedad o de su empresa –o del predio agropecuario que maneja. Algo así como el predial a pagar al municipio. Esto, porque el “valor” del agua es diferente para cada individuo, según su importancia relativa a la inversión o valor de la propiedad de cada uno.

Nota bibliografica:

(1 - 2) Por Manuel Paulet Iturri, PhD. Especialista en Conservación y Manejo de Suelos y Aguas. DNI 06299009. IPROGA. Av Cerros de Camacho 435, Surco. mpauleti@gmail.com