Autor: Manuel Paulet
Correo electronico: mpauleti@gmail.com
Fuente: Revista Agua y Riego N° 24 Fecha: Julio 2014

Resumen

En este artículo se describen los antecedentes y las bases conceptuales para la creación de autoridades autónomas de gestión de aguas, que serían organizaciones públicas de los residentes de un ámbito definido con base a consideraciones económicas y sociales. A estas autoridades se les otorgarían autonomía administrativa y financiera y las facultades que les permitan conservar, proteger y desarrollar los recursos de agua y suelos en el ámbito de su influencia, para el beneficio público. Utilizando como ejemplo se describe la naturaleza de los gobiernos locales de propósito específico, se justifica la necesidad de crearlos y se propone, para el caso de los recursos naturales, la fundación de un tipo específico de gobierno local de cuenca: las autoridades autónomas.

Summary

This article describes the background and conceptual foundations for the creation of autonomous water management authorities, which would be public organizations for residents of an area defined by economic and social considerations. These authorities would have administrative and financial autonomy and the powers enabling them to conserve, protect and develop water and soil resources in their sphere of influence for the public good. Using the case of Peru as an example, we describe the nature of local, single-purpose governments, justify the need for creating them, and propose - for the case of natural resources - the establishment of a specific type of local government autonomous authorities.

Introducción

La forma elegida por una sociedad para desarrollar el territorio que ocupa puede ser la clave para su crecimiento económico y social. Los gobiernos locales o municipales deben entenderse como formas legales de organización pública con atribuciones para administrar y financiar, de manera autónoma, las actividades que requieran para ejercer las facultades que le son dadas por ley. Las autoridades autónomas de gestión de aguas (2), las que se describen, pretenden ser organizaciones locales orientadas a atender y administrar el recurso hídrico en su ámbito de influencia. Poniendo como ejemplo el caso de la región costera del Perú, este artículo tiene la finalidad de exponer las ideas y los conceptos en que se basa la propuesta para el establecimiento de organizaciones autónomas para la gestión del agua en el ámbito de cuencas hidrográficas (3). Gobiernos locales Salvo en naciones como Estados Unidos y Canadá, el desarrollo del territorio americano ha estado sujeto a las decisiones del gobierno central de cada país. En la última década por la globalización y a la suscripción de acuerdos internacionales, los países adoptaron políticas orientadas a la reducción del aparato estatal y a la descentralización. En algunos casos, la disminución del aparato estatal se utilizó como una forma de reducir el presupuesto y las responsabilidades del gobierno central – por ejemplo, en el campo agrícola se disminuyó o se eliminaron programas de investigación y extensión–. Mediante la descentralización tradicionalmente se ha dado mayor poder a las organizaciones locales, pero el Estado siempre ha conservado el poder de decisión.

La descentralización no se ha entendido como un proceso en que, a través de los gobiernos y organizaciones locales y sin la intervención del gobierno central, a la sociedad civil se le dan responsabilidades ejecutivas y financieras.

En Estados Unidos el concepto de gobierno local se ha desarrollado tanto, que incluso algunos estudiosos consideran que ha sido la base del desarrollo de ese país.

A los gobiernos locales se les da la autoridad y las facultades para administrar servicios en la forma de empresas privadas, logrando, de esta manera, aumentar su eficiencia y su capacidad financiera.

Existen múltiples formas de gobiernos locales para la gestión, el desarrollo y la conservación de los recursos naturales, específicamente para el manejo y la conservación de los recursos hídricos, tales como: las autoridades de ríos, de cuencas, de distritos de irrigación y las organizaciones multiusuarios (llamadas distritos de conservancia), que están facultadas para ejecutar planes de manejo de las aguas subterráneas, asimismo para controlar el drenaje y las inundaciones. Estas organizaciones son “distritos de propósito especial”, de los cuales en Estados Unidos existen aproximadamente 85,000, un buen número de ellos involucrados en el manejo del agua4. (Los distritos de propósito especial son gobiernos locales que, a diferencia de los municipios, se originan para atender la petición de los interesados en la solución de algún problema específico que concierne a los ciudadanos de su ámbito territorial).

Los distritos o gobiernos locales de propósito especial son subdivisiones políticas con características y atribuciones administrativas y financieras similares a los municipios, por esta razón ha sido preciso hacer cambios en la constitución de los estados, a fin de habilitar al Congreso para la creación de leyes generales y ad hoc para cada uno. Es preciso establecer la complementariedad de estas subdivisiones políticas con los municipios, las provincias u otras subdivisiones de tipo tradicional, de manera que no ocurra la superposición de poderes o haya un conflicto de funciones.

La descentralización para la gestión del agua: el caso del Perú

El Perú es un país rico en agua, pero el 98% del agua que cae sobre su superficie en forma de lluvia escurre por la Amazonía hacia el Océano Atlántico. El resto del Perú vive con el 2% del agua, la cual no es disponible fácilmente.

El 87% de la población peruana dispone de la lluvia que cae sobre la región de la sierra –1200 mm sobre promedio anuales en el norte, y hasta 400 mm en el sur–. Esa lluvia es la única fuente de agua para los 52 valles costeros en que habita el 52% de los peruanos. No es una gran cantidad de agua, pero su concentración en los meses de octubre a marzo, sobre un territorio accidentado en que hay grandes diferencias de nivel (más de 4000 msnm), produce escurrimientos que, aun en años normales, ocasionan flujos torrenciales, “huaycos” e inundaciones que causan daños considerables. El hecho de que el Ministerio de Agricultura5 sea el organismo encargado de administrar el agua crea una limitación.

Tradicionalmente, la mayor preocupación de las autoridades ha girado en torno al riego y los agricultores. Muchos de los problemas, sin embargo, están vinculados a la organización para el desarrollo y manejo de las fuentes de agua.

Hay cuidado en el uso del agua, pero no lo hay en el control de la cantidad ni de la calidad de las fuentes de agua. En general, las cuencas de vocación minera. Las plantas de tratamiento de minerales, las ciudades y otras industrias desaguan directamente en las fuentes.

En algunos lugares se riega con agua altamente contaminada de sedimentos muy finos y residuos de metales. La disentería es común en las poblaciones rurales, dado el excesivo contenido de coliformes fecales provenientes de los desagües urbanos que contaminan el agua.

Un aspecto de gran importancia que generalmente no se tiene en cuenta es la vulnerabilidad de las tierras a los desastres naturales.

En el Perú los desastres más importantes suelen suceder por eventos hidrológicos extremos y movimientos de la tierra. También todos los años se presentan desastres (huaycos e inundaciones) causados por eventos hidrológicos de menor magnitud, cuya ocurrencia, cabe aclarar, no se asocia al “fenómeno de El Niño”, sino que se debe a la gran diferencia de nivel entre la Cordillera de los Andes y la región de la Costa. El país cuenta con un sistema de defensa civil para responder a los desastres; sin embargo, los problemas serían de menor impacto y su atención mucho más efectiva y contaría con más cantidad de recursos, si para ello existieran mecanismos locales permanentes. Así se evitarían las expectativas, a veces no satisfechas, de las poblaciones afectadas sobre la ayuda del gobierno central, la cual siempre llega tarde.

La búsqueda de la autonomía en la gestión de aguas en el Perú Mediante el Decreto Ley 653 de 1991, de promoción de inversiones para el sector agropecuario, facultó al Poder Ejecutivo para crear autoridades autónomas de cuencas hidrográficas, pero adscritas al Ministerio de Agricultura y, por lo tanto, de limitada autonomía. Hasta 1994 se habían creado cinco autoridades autónomas.

Preocupado por la condición de seguridad jurídica de los inversionistas de tierras irrigadas, la Comisión Especial de Privatización de Tierras (CEPRITierras; organismo encargado de las subastas de nuevas tierras), dependiente del Ministerio de la Presidencia, constituyó en 1996 el Grupo Aguas, conformado por miembros destacados de los diversos sectores de usuarios. En enero de 2001, se realizó la reunión número 29 del citado grupo, en la que se trató la propuesta de la comisión sobre la reorganización de la Autoridad de Gestión de Aguas del Río Santa.

Esta AAGA, que era una de las cinco autoridades autónomas creadas en 1994, dependiente del Ministerio de Agricultura, abarcaba la margen izquierda del río Santa, que coexistía con el Distrito de Riego de igual cobertura territorial y con la misma organización administrativa.

En Resolución Suprema, el gobierno constituyó la Comisión Técnica Nacional de Aguas y Suelos (CTNAS), compuesta por ocho miembros, a la cual se le encargó proponer el marco legal para las autoridades autónomas de cuencas y actualizar una propuesta de Ley General de Aguas. Se procedería con la creación del marco legal para las autoridades autónomas de cuencas; que se crearían, previa discusión con la comunidad y a manera de proyectos piloto, algunas de éstas; y se discutiría el diseño de una nueva Ley General de Aguas con la comunidad y los diversos sectores de usuarios, con el fin de procurar un proyecto que pudiese ser aprobado por la legislatura, posterior a la instalación del nuevo gobierno el 28 de julio del 2001.

En abril del 2001, se terminó de preparar una propuesta de marco legal para las organizaciones autónomas de cuencas, la cual fue materia de discusión en el Taller Internacional sobre Gestión del Agua celebrado en mayo del 2001 en Lima. A continuación se presentan las principales características de ese marco legal propuesto; los pasajes en letras itálicas forman parte de la propuesta del marco legal mencionado.

Ley Marco para la Creación de Autoridades Autónomas de Gestión de Aguas en el Perú

Estatuto o código que autoriza la creación de AAGAs Mediante legislación especial, el Congreso podría habilitar la creación de gobiernos locales similares a los municipios para propósitos específicos relativos al manejo, conservación y protección de los recursos naturales. Las autoridades autónomas de gestión de aguas serían un tipo de organización que se podría crear en el marco de esa legislación. Tal como se indicó en la sección anterior, ello lograría demandar una enmienda a la Constitución del Estado, en el caso del Perú, alcanzaría ser suficiente una enmienda a la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales N.o 26821 de 1997.

La propuesta actual en el Perú, referida al agua y suelo, es la formulación de una Ley de Autoridades Autónomas de Gestión de Aguas. Esta Ley sería el marco dentro del cual se podrían crear Autoridades Autónomas en ámbitos específicos y se aplicaría sólo en los casos de creación de dichas organizaciones específicas.

Se mantendría la legislación vigente donde no se creen dichas organizaciones locales.

Propósito

En el Perú existía la tendencia a pensar que estas organizaciones se creaban para ser la instancia superior u órgano máximo en su ámbito para resolver los problemas que se presenten. De hecho, las autoridades autónomas de cuencas hidrográficas creadas mediante el DL653 de 1991 tuvieron esa finalidad, lo que fue una razón más de su dificultad para funcionar.

Una autoridad autónoma de gestión de aguas se crea para que se encargue de conservar, proteger y desarrollar los recursos de agua y suelos en el ámbito de su influencia, para el beneficio público. Es decir, la propuesta reconoce que hay mucho que hacer en relación con las fuentes de agua y los recursos de la tierra vinculados a ellas . La AAGA creada puede ser parte de una primera instancia para la solución de conflictos, pero no puede reemplazar a la Autoridad Nacional de Aguas, la cual representa al Estado en esta función.

Los poderes o las facultades que tendría una autoridad de gestión de aguas serían:

1. preparar y mantener un plan maestro para toda el área de influencia;
2. realizar el control de inundaciones;
3. almacenar y conservar el agua;
4. abastecimiento y venta de agua;
5. proveer agua para el comercio y la industria;
6. construir reservorios, presas, diques para abastecimiento de agua, e infraestructura para bombeo y purificación del agua
7. importar agua;
8. desarrollar infraestructura para la recreación;
9. preservar la pesca y la vida silvestre;
10. proveer servicios de desagüe;
11. conservar los suelos y otros recursos superficiales;
12. generar energía hidroeléctrica;
13. proveer servicios de manejo de la calidad del agua;
14. proveer planes de cobertura total del territorio para el manejo del control de la calidad del agua y para la reducción de la contaminación;
15. proveer servicios de financiamiento para proyectos de control de la contaminación del agua y del aire;
16. supervisar los servicios de deposición de desechos sólidos.

Debe entenderse que la AAGA es un organismo encargado de ejecutar las diversas acciones relacionadas con las fuentes de agua, las cuales anteriormente nadie ejecutaba o se realizaban en forma dispersa o sólo en situaciones de emergencia, cada sector por su lado, sin un organismo responsable. Por ejemplo, las defensas ribereñas, en las cuales todos los años se gastan excesivos recursos económicos, deben ser responsabilidad de esas autoridades, y no de la Autoridad Nacional del Agua del gobierno central, pero deberán ejecutarse de acuerdo con un plan maestro para la cuenca, el cual debe contemplar acciones, así como obras de corto, mediano y largo plazos. La AAGA si es el brazo ejecutivo de la Autoridad Nacional de Aguas y puede actuar, por delegación de ésta, en todo lo relativo a la administración de los derechos sobre el agua y al control de la distribución y uso de esta. La AAGA debe actuar en el marco de la legislación vigente que, para el ejercicio de sus facultades, puede trascender las atribuciones normativas de la Autoridad de Aguas del país.

Conservación de los suelos

La función de una AAGA, en lo que concierne al agua, exige la ejecución de políticas de conservación de suelos en la cuenca de captación, a fin de aumentar el almacenamiento, la infiltración del agua en los suelos, incrementar la cantidad de agua durante períodos de estiaje y reducir al mínimo el riesgo de erosión. En el Perú, el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHCS) promovía la conservación de suelos como estrategia básica y factor motivador de la organización campesina, igualmente de otras actividades conexas en el ámbito de las microcuencas. En cooperación con este Programa, sería relativamente fácil para una AAGA justificar, en su presupuesto, gastos para motivar la conservación de suelos y recursos naturales, los que pueden ser complementados con recursos provistos por el gobierno central, deseoso de promover políticas de conservación sobre todo en áreas deprimidas(6).

Ámbito territorial

La definición del ámbito de una autoridad de gestión de aguas se basa en criterios económicos. Se debe tomar en cuenta la necesidad de resolver problemas de conjunto para todos los residentes en el ámbito de la AAGA. También se debe procurar un equilibrio entre la cantidad y la complejidad de los problemas por resolver, sin descuidar la disponibilidad de recursos financieros para solucionarlos, los cuales se deben derivar de las rentas de los propios residentes. Ello permitirá realizar las acciones requeridas para satisfacer las necesidades actuales y futuras de los residentes, manejando apropiadamente el agua (cantidad - calidad) y protegiéndola de los futuros impactos que podrían deteriorarla. Así, el ámbito de una AAGA se define de manera general como:

Cuenca o conjunto de cuencas vinculadas entre sí y cuyos límites se han definido utilizando como criterios los trabajos y actividades que se deben realizar para resolver los problemas de agua y recursos naturales vinculados. Son criterios también quiénes son los beneficiarios, cuáles los costos y cuáles las fuentes de donde se pueden obtener recursos económicos para financiar los trabajos.

Por ejemplo, en el Perú, la cuenca del río Santa se vincula con otras cuencas (Chao, Virú, Moche, Chicama, Casma, Nepeña y Sechín) mediante los canales CHAVIMOCHIC y CHINECAS.

En estas cuencas están ubicadas las importantes ciudades de Chimbote, Trujillo y Huaraz – en donde habitan más de un millón de personas– y conviven con grandes industrias y minas. Los residentes de estas cuencas podrían, en conjunto, costear la instalación de equipos técnicos de alto nivel para un buen manejo. Una cuenca como la de Chao o la de Virú no podría, por sí sola, sufragar el costo de dichos equipos; además, sería más eficiente disponer de técnicos, quienes, mejor equipados, pueden atender varias cuencas. En el departamento de Arequipa, la Autoridad de Gestión debería incluir la cuenca del río Chili, pues la ciudad de Arequipa, que está a sus orillas y que es la principal beneficiaria, podría contribuir a financiar gran parte de los costos.

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